全面、协调、可持续的发展，需要高水平的国土开发规划。政府牵头提供的这种“规划的供给”，是供给管理与供给体系极为重要的内容。所谓规划，首先就是从地上地下大系统的空间结构入手，通过组织供给来处理生产力结构和社会生活结构中区别对待及通盘协调问题的解决方案。形成综合要素供给体系的规划供给必须前置，并以其带出供给管理的全过程。新古典框架主要通过对交易的地理模式、交易效率及分工水平之间关系的研究，阐述城乡之间人的“自由迁徙”的重要作用。运用新供给经济学分析框架，看待布局不合理所带来的经济社会问题，则必须提出其一般都在很大程度上带有突出的结构失调特征，仅仅通过需求侧的总量调节势必收效甚微。尤其是城镇化进程中产生的瓶颈制约，只有通过供给侧有针对性的管理举措，内含于具有统筹安排全局要素功能的顶层规划，才能解决这种结构性问题。在国土开发中由于“地皮”独占性所带来的自然垄断因素，客观地要求政府以规划这种“供给管理”手段防范、摒除空间布局优化上的“市场失灵”。中国在“三步走”现代化赶超战略的指导下，经济历经30余年高速增长，先行的工业化与相对滞后的城镇化的基本国情及其相关复杂的结构性问题，也势必赋予规划更突出和更具挑战性的供给管理属性。从国内视角看，目前中国规划前瞻性不足、水平不高的表现及影响需要高度重视，经济赶超战略下的城镇化与城乡一体化对顶层规划所应体现的高水平供给管理具有迫切要求。从国际视角看，世界范围内典型地区和城市规划提供的实践案例（巴黎、巴西利亚、日本）均已表明，无论城市规划、都市圈规划或是区域规划，规划先行下“多规合一”的顶层规划都应成为供给管理的重要原则与手段，这样才能通过要素供给的优化配置切实缓解经济增长和发展过程中产生的诸多结构性问题。

一、思考的起点

关注经济增长与发展，人们的视线很难离开“城市”这一概念。不同时期的城市侧重不同的功能，但总体而言，这些功能都体现在经济和社会两个层面。在生产要素和相关资源更加充足的地域，经济发展水平不断推动“市”的形成，从而也推动“城”的发展，进而发挥更多的社会职能。基于土地而设计各种功能区、设施和生产生活条件建设的方案，这项工作就是规划。人类社会发展到一定阶段之后，政府所牵头的规划事项首先应当处理的是中心区的城市规划。

起源于英国维多利亚时期的规划学科，在规划主体、规划内容、规划方法等诸多方面进行了深入研讨。西方的城市规划学在很大程度上为中国城市规划工作奠定了理论基础。然而，尽管这些规划可谓“事无巨细”，但其特别值得注意的概括性问题还是引发我们的思考：一个统筹全局的“顶层规划”，自然是一种“社会工程”，正如钱学森教授所言，“范围和复杂程度是一般系统工程所没有的。这不只是大系统，而是‘巨系统’，是包括整个社会的系统”，它“是与环境有物质和能量交换的，是一个开放系统，其复杂性就在于它是一个开放的系统，不是封闭的系统”。“顶层规划”的用语源于工程学中的术语“顶层设计”，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源而统筹全局，最终在最高层次上寻求问题的解决之道。用在国土开发利用的空间规划上，当然其广义就是罩住一切要素的通盘设计。“顶层设计”的内涵可说较“总体规划”更丰富，表达更形象，具有将各个层面、各个视角的规划有机联通的含义。这种整体把握的系统性联通或称贯通，实际上应落实在中国现阶段已经开始注意到并且正在强调与践行的“多规合一”，在相关理论探讨的基础上，绝非是简单地将已有的各个层面进行汇总，而是要真正形成“社会工程”的系统化“升华版”规划。这种规划是一种全面的供给活动与供给体系解决方案，依托于对供给侧优化规律的认识来力求高水平地编制和实现。

二、西方规划学理论反思

现代城市规划学科以16世纪为开端建立以来，关注焦点集中于城市空间布局、改造、重建与景观等工业与技术视角。经历1961年以简·雅各布斯为代表的社会学批判后，西方规划学科加入社会学视角，开始进入综合发展阶段，并随着全球化进程而更加关注世界城市与永续发展问题。然而，如对西方规划学发展脉络做一综述，我们认为其一直未很好解决的问题，就在其浅尝辄止的经济学层面。

发展实践中不难发现，在西方，规划学作为一门问题导向的学科，源起于在社会中心区域快速发展中交通、卫生、供水、住房等领域出现的尖锐矛盾，通过“规划”手段实现资源配置的组织与协调，从而力争消除或者抑制聚居式发展所产生的消极影响，增加推动有序发展的积极影响。在将建筑设计、技术发展、管理科学、生态环境等学科和方法引入规划范畴之后，规划学已经具有相对成熟的体系。然而，规划学一直以来并未很好解决的问题，恰恰是与经济学规律的有机组合。正如经济规划是作为城市规划“红线”而存在，本来不可分割的城市规划与经济规划，其间往往悬而不决的割裂问题，也正集中体现为中国经济发展实践历经“黄金增长”后的“矛盾凸显”之一。城市的产生可说源自最初的分工与随之而来的专业化，分工使交易成为可能，专业化使交易得以长足发展。分工与专业化的组织安排也开始以一种看得见的制度规则的方式存在，那就是经济生活中所必然形成的城市相关规划与安排。这种较农村更为先进的制度规则代表和推动着人类文明的进步，因为其又是新技术、新业态产生的土壤。如盎格鲁-亚美利加这样的先进地区之所以先进，不仅是因为后起之秀们提供了产业范式与新技术，而且提供了可供参考的国土空间规划与安排范本。然而，以第一次工业革命为开端的技术飞跃，在推动人类经济社会大步前进的过程中，也以生产力进步不断改变着自己曾经诞生于斯的城市面貌、倒逼原有城市规划与安排瓦解式重建，并促成生产关系的演变而改变分工与专业化的原有形态。城市人口的增长，不仅源自产业结构演进而产生的大量人口逐利式聚居，而且源于人口出生率的提高与死亡率的降低，社会问题则往往随着人口在城市中不均衡的增长而变得更加尖锐。简·雅各布斯的批判，正是建立在对城市所形成的制度究竟将所达成目标指向哪些利益团体的思考之上。而自此，城市制度供给者再也不能继续践行鸵鸟政策，规划学理论自身及其在发展中国家的实践，均亟待有效结合经济学视角和系统论思维，继续深化探索。

三、规划的经济学理论基础

西方规划学所认同的城市规划，本质功能在于消除或抑制发展带来的消极影响，并增进其积极影响。正如简·雅各布斯所问：“在你还不知道城市是如何运行的、需要为它的街道做些什么之前，你怎么能够指导如何来应付交通问题？”而对这一问题的思考正是探索“城市无序的表象之下存在着复杂的社会和经济方面的有序”逻辑之所在。经济学以自己的视角认识城市相关问题的起始，远早于现代规划学，从“城”和“市”初具雏形开始，经济学家们就给予了颇多关注。如色诺芬注意到大小都市生活中分工程度的不同，威廉·配第论述分工与生产率增长和成本降低的联系，亚当·斯密对分工的系统分析，马歇尔对产业集群、分工集聚及报酬递增的研究等。本文就此试从以下五个方面梳理和勾画基本认识。

（一）政府规划关联于经济学原理中的市场失灵范畴

现代城市规划学的代表人物大都奉行空想社会主义，从托马斯·莫尔的乌托邦、康帕内拉的太阳城、罗伯特·欧文的新协和村到傅立叶的法郎吉理念，都在规划对象的所有制方面强烈主张公有制这一实现形式。若试从经济学角度考评这一源起，则可更多看出，主张者们欲站在更高层面上对有限资源进行统筹安排，以实现更加合理规划的追求与意愿。以西方发达国家作为观察对象，工业革命以后，其工业化得到飞速发展，而在此过程中，经济社会问题亦不断凸显，城市人口压力巨大、贫民窟比比皆是、交通拥挤不堪、生态环境不断恶化。从巴黎到伦敦、从欧洲到美国，历经工业化发展阶段的发达经济体，无一不在发展的道路上遇到类似困扰。由此可见，如同收入分配差距这一问题一样，经济增长亦不能自动解决规划不合理的问题，且在经济发展过程中，收入分配差距过大往往还会通过城市中随处可见的贫民窟得以体现。这种市场机制调解不力的领域，恰是体现经济学原理中所强调的市场失灵。无论是城市规划、城乡区域规划或是都市圈规划等，所提供的成果更多属于公共品范畴，所提供的运转机制则往往囊括诸多正负外部性。而私人部门往往由于视界较窄、较短和信息不对称等原因，加之空间配置一旦形成不动产再做调改则代价极高甚至不可能，从而引发“试错”机制难以解决好的“市场失灵”。所以，基于经济学原理对规划主体定位，应当主要是政府部门充当规划的牵头人与主持者。当然，从规划的产生到规划的最终落实，全套流程势必是政府机制与市场机制共同作用的结果。特别值得注意的是，针对某些特殊问题，政府由于受到利益集团绑架等因素的影响，也会出现失灵，此时以非政府组织（NGO）为代表的第三方主体的介入，往往能够成为使相关规划做得更好的促进主体（例如：1923年美国纽约为了实现多行政区划共同联合的区域规划，跳出政府的公权范畴，以矩阵组织的形式成立了区域规划委员会，即以NGO的身份参与并落实纽约地区的区域规划）。

（二）发展经济学强调的后发优势阐释后发经济体对顶层规划的诉求

借鉴发展经济学视角看待不同要素，对于某区域、某个城市而言，土地是不可流动的、不可再生的垄断资源，而人口和资本是可以流动的，制度、技术、信息等则都是具有网络共享特征的，可加以综合运用。实际上，经济发展过程中工业化与城镇化阶段性不匹配时常发生。工业化由技术发明和创新来引领，创新的技术首先应用于生产领域，即首先表现出对工业化的推动。由此而产生的城镇化诉求的实现（满足）过程，往往表现出滞后的特征，这种滞后通常一方面表现为对经济增长产生制约，另一方面则表现为社会问题层出不穷。城市的形成和发展，通常遵循其内在逻辑而呈现一种出生、成长、成熟、平衡（衰退）的生态演变，而经济发展在赶超战略的作用下，则可能“压缩”这一过程。由于主要表现在技术层面的后发优势的存在，以中国为代表的、经济赶超战略推动的、超越一般自然生态演变而带有加速工业化特征的经济体，其工业化过程所经历的时间长度被大大缩短，加之本来就存在的城镇化滞后，所以由于错配而引发的矛盾势必表现得更为突出和集中。

与此同时，发展中国家普遍存在的城乡二元结构，也随工业化的不断深入而依靠城镇化进程来弥合。加速工业化进程中对城市规划前瞻性的高要求，超越一般自然发展、带有共享特征的对非竞争性要素的模仿和学习，表现为经济增长目标更多需要依靠成功的顶层规划来实现，因为通盘规划基本已无试错空间，一旦不成功，十之八九是落入“中等收入陷阱”的命运。

鉴于此，中国作为发展中经济体和转轨经济体，顶层规划至少有四项基本要求需同步落实：一是顶层规划总体方向应牢牢把握住“以经济建设为中心”，即为放眼于实现现代化全期的经济赶超战略服务，这就要求对都市区、城市群、产业集群的规划需基于经济组织的发展、演变规律基础上；二是顶层规划要打足提前量，对有必要进行规划的相关支撑条件进行全周期科学预测，从而适应后发赶超的工业化与城镇化，降低高速发展过程中基础设施建设等的更新率（当然这需要投融资机制创新——如公私合作即PPP的有力支持）；三是顶层规划应充分加强对技术要素的重视和组合，一方面通过规划营造适于供给侧技术创新的土壤，另一方面将可用的一切新技术覆盖于规划中，将技术红利充分融入发展进程，为未来技术应用留足动态优化的空间；四是顶层规划应把握全球化进程中“经济增长极限”的思想，特别关注自然资源与生态环境的制约，实现人类社会的永续发展。后发经济体可能运用的“后发优势”，在很大程度上关联于其能否通过“高水平顶层规划”的历史性考验。

（三）空间经济学与制度经济学基于“交易”描述城市静态均衡

从经济现象上看，城市产生实际上源自分工形成后生产的聚集作用，并在交易的聚集作用下不断升级。聚集过程形成的中心区被称为城镇和工业区，非中心区则被称为乡郊、野外和农村。这就形成了带有明显结构特征的区域结构、空间布局结构的问题。空间经济学的已有认识是，城镇化是一个城乡资源空间配置问题，资源在空间中的配置结构首先是一种自发演进的有机体，并随着专业化组织与分工的不断升级使城市更具交易的前提条件。福基塔-克鲁格曼模型证明，农业是土地密集型的，所有农民必须分散居住在农村地区，而工业品不是土地密集型的，所以制造业可以集中在城市；以工业品为需求对象，农业与工业不同的空间布局导致城市居民之间的交易成本更低，而农民与城市居民之间的交易成本更高。工业生产本来就比农业生产的效率更高，越来越多的制造业者选择居住得更为集中，从而导致城市的出现。盛洪注意到以交易为联通点的空间经济学与制度经济学的联通：由于城市显然是较农村更具效率的地理区域，在市场理性的作用下，交易行为的聚集空间显然更多集中于城市，而有限的空间在不断集聚的作用下产生拥挤外部性；与此同时，制度经济学认为交易能够带来交易红利，正是无数经济人对这种交易红利的追逐导致人群的集聚，而集聚进一步产生市场网络外部性；以交易为联通空间经济学和制度经济学的基点，最优解产生于拥挤成本与交易红利的均衡，而城市的经济密度和规模也由此来决定。

（四）新古典研究框架强调城镇化进程中的“自由迁徙”

杨小凯在利用新古典分析框架对城镇化问题进行解析时认为，一个地理集中的交易模式，节省交易成本的潜力取决于分工的水平。因为交易效率不仅取决于交易的地理模式，而且取决于分工的水平，反过来，分工水平也受到交易效率的影响。所以，交易的地理模式、交易效率及分工水平具有交互作用。在有关城乡二元结构及弥合过程的解释中认为，随着交易效率的提高，城市和农村将会出现一个非对称的分工转型阶段，此时城市居民的专业化与生产水平、人均商业化收入水平及商业化程度，都比农村居民高。自由迁徙将保证城乡之间人均真实收入的均等化，而随着交易效率的进一步提高，这种用生产力和专业化水平差距表示的城乡二元结构将被充分及平衡的分工所取代，此时城乡两个部门之间的生产力和专业化水平将趋同，城乡二元结构也就随之消失。